“YTN 최다액출자자 변경 승인 처분에 부쳐”
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| ▲최창호 변호사 |
방송통신위원회의 YTN 최다액출자자 변경 승인에 대한 처분을 둘러싸고 일각에서는 위법성을 주장하는 목소리가 존재한다. 주로 합의제 기구인 방통위가 '2인 체제'라는 파행적 구조 속에서 심의·의결을 강행했다는 점, 그리고 공공성이 강한 보도전문채널의 지분 매각 승인이 졸속으로 이루어졌다는 점이 비판의 주요 내용으로 보여진다. 그러나 법리적 관점과 행정법상의 대원칙, 특히 행정의 신뢰보호 원칙과 공익적 가치의 균형을 면밀히 따져보면 이번 승인 처분은 법적 정당성을 갖춘 적법한 행정행위로 보아야 마땅하다.
2. 방통위 2인 체제 의결의 법적 정당성
가. 위법성을 주장하는 측에서는 방통위법상 위원 구성이 5인으로 규정되어 있다는 점을 들어, 2인만의 의결은 무효라고 주장한다. 그러나 이는 합의제 행정기관의 본질과 현실적인 행정 운영의 필요성을 오해하였을 뿐만 아니라 문언해석의 한계를 벗어난 법창조적 해석에 불과한 것이다.
나. 방통위법 제13조 제2항은 "개의(開議)는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다"고 명시하고 있다. 여기서 '재적위원'이란 법정 정원인 5인이 아니라, 현재 임명되어 실제로 직무를 수행할 수 있는 상태에 있는 '현재의 재적위원'을 의미한다고 해석하는 것이다. 정치권의 대립과 국회의 추천 지연으로 인해 불가피하게 결원이 발생한 상황에서, 임명된 위원들만으로 구동되는 방통위가 행정 공백을 막기 위해 의결을 진행한 것은 불가피한 선택이었다.
다. 만약 정원이 충족되지 않았다는 이유로 방통위의 모든 기능이 마비되어야 한다면, 이는 국가 기관의 기능 마비를 방치하는 결과를 초래하며 가치 있는 행정 수요에 적시에 대응하지 못하는 심각한 직무유기를 초래하게 되는 것이다. 따라서 당시 재적위원 2인 전원의 찬성으로 이루어진 의결은 방통위법상 의결 정족수를 충족한 정당한 처분이다.
3. 행정의 신뢰보호 원칙과 사익의 신뢰 가치
가. 이번 변경 승인 처분의 정당성을 뒷받침하는 가장 핵심적인 법리는 행정법상의 대원칙인 '신뢰보호의 원칙'이다. 신뢰보호의 원칙이란 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 가졌고 그 신뢰에 귀책사유가 없는 한, 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 원칙이다.
나. YTN의 최다액출자자 변경 승인을 신청한 민간 기업은 정부가 정한 법적 절차와 심사 기준에 따라 막대한 자금을 투입하고 투명한 공모 과정에 참여하였다. 방통위는 외부 전문가들로 구성된 심사위원회의 엄격한 심사를 거쳤고, 보도의 공정성 확보 및 재투자 계획 등 총 10가지의 까다로운 승인 조건을 부과하여 조건부 승인을 의결하였다.
다. 신청인은 이러한 일련의 행정 절차와 방통위의 공적 견해 표명을 신뢰하여 인수에 필요한 법적·재정적 조치를 완료하였다. 신청인에게는 어떠한 속임수나 부정행위 등 신뢰의 귀책사유가 존재하지 않는다. 이러한 상황에서 사후에 정치적 논란이나 체제 불안정성을 이유로 이미 내려진 승인 처분을 무효화하거나 불법으로 몰아세우는 것은 행정의 일관성을 무너뜨리고 국민의 정당한 신뢰를 저버리는 행위라 할 것이다.
라. 행정처분의 취소나 무효는 그로 인해 달성하려는 공익과 침해되는 사익(신뢰이익)을 비교 형량해야 한다. 기업이 적법한 절차를 믿고 진행한 대규모 투자의 법적 안정성을 소급하여 박탈하는 것은 법치국가의 행정신뢰를 근본적으로 뒤흔드는 일이며, 이로 인해 발생할 사익의 침해가 위법론자들이 주장하는 추상적인 공익보다 결코 작다고 할 수 없다.
마. 이번 처분이 졸속이라거나 불법이라는 주장은 방통위가 부과한 엄격한 '승인 조건'의 법적 효과를 간과한 것이다. 방통위는 단순한 지분 넘기기를 승인한 것이 아니라, YTN의 공정성과 공공성을 담보할 수 있는 강력한 장치를 마련하였다. 이러한 조건들은 민간 자본의 유입으로 발생할 수 있는 보도의 편향성 우려를 제도적으로 차단하기 위한 처방이고, 방통위는 행정절차법이 규정한 의견 청취, 전문가 심사, 부관(조건) 부과 등의 법적 절차를 흠결 없이 이행하였다. 심사위원회의 객관적 평가 결과를 바탕으로 합리적인 재량권 범위 내에서 승인한 것이므로 이를 재량권의 일탈·남용이나 불법 처분이라 단정할 수 없다. 심사 과정에서 사실오인, 절차적 배제, 현저한 불합리성이 입증되지 않는 이상 행정청의 전문적 판단은 존중될 필요가 있다.
4. 결
방통위의 YTN 최다액출자자 변경 승인은 적법한 행정처분이다. 2인 체제의 불가피성은 행정의 연속성과 국가 기관의 기능 유지를 위해 합목적적으로 해석되어야 하며, 적법한 절차를 신뢰한 민간 주체의 신뢰이익은 행정법상 두텁게 보호받아야 한다. 체제의 불완전성이라는 외형적 사유만을 들어 처분 자체를 불법으로 규정하려는 시도는 이해하기 어렵고, 오히려 행정의 예측 가능성을 저해하는 결과를 초래할 것이다. 다만, 방통위 2인 체제가 위법한지 여부는 최종심인 대법원의 판결을 기다리고 있을 뿐이다.
최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어, 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가 송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.
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