피앤피뉴스 - 토지 공개념 논쟁 - 송희성 교수

토지 공개념 논쟁은 70년대 중반에 들어서서 논의가 시작되어 근 40여년간 꾸준히 설왕설래 되어 왔고, 최근에는 아파트 등 주택 문제에 까지 확대 적용되는 경향을 보이고 있다. 언제나 그랬듯이 토지 등 부동산의 공개념 논쟁의 핵심은 소유권 내지 재산권 보장을 중시하는 자유자본주의 국가에서 재산권의 과도한 제한의 기틀이 되는 ‘부동산 사상’이 아니냐 하는 것이었다.

그리고 우리 헌법 제23조 제2항은 「재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.」고 규정하고 있는바 토지 소유 등으로 과도한 불노소득을 보는 것은 사회주의 냄새를 풍기는 ‘토지 공개념’을 바탕 할 것이 아니라 이 조항에 의하여 규제가 가능 하다고 하는 주장이 있어왔다. 그러나 우리는 자본주의는 윤리관적 가치관을 가져야 한다고 본다.

1993년, 노벨 경제학상을 수상한 노스(Douglass.c North)는 경제성장을 하더라도 그것이 도덕적·윤리적인 제도를 수반하지 않으면 인간의 생활개선과는 무관하다고 주장하였다. 우리나라는 지난세월동안 계속적으로 경제가 성장해왔다. 기업들이 커온 것도 사실이다. 그러나 대기업들은 기술개발, 생산증가, 수출증가, 자본 형성 등으로 나라를 부강하게 해온 면을 부인할 수 없으나, 부의 상당한 축적은 ‘토지투기’ 면이 강하였다.

90년대 전후에 국가가 나서서 기업의 토지투기와의 ‘전쟁’을 벌인 일이 있다. 발표된 통계에 의하면 우리나라의 국토의 70%이상이 5%의 인구에 집중되어 있다고 한다. 그래서 국가는 광범하게 ‘토지소유’를 규제하여 토지투기는 다소 완화 되었다. 그러나 기업들은 업무용 토지라는 제도를 빌려 토지투기의 꼼수는 합법화 되었고, 정부는 기업의 업무용 토지라는 주장의 진실을 엄격히 가리지 못하였다.

그것은 그 뒤에 ‘정경유착의 고리’가 형성되어 있었기 때문이었다. 기업의 토지투기를 막는 것이 토지 공개념 실천의 핵임에도 불구하고, 그것이 외면됨으로서 ‘토지 공개념’ 이념은 실종되었고, 결국 분배정의·경제민주화를 막는 결점들이 되고 말았던 것이다.

나는 지금 “토지·아파트 투기”로 인한 불노소득의 인정이 우리사회에서 상대적 박탈감에 빠지게 하고, 젊은이들이 희망의 벽에 부딪혀 허덕이는 가장 주된 원인으로 본다. 정부가 아무리 “사회보장정책”의 확대실현에 노력하더라도 “토지·아파트의 투기”를 막지 못하면, 그것은 효용이 반감한다고 본다. “토지 공개념”의 선언과 그 실천 입법에 대하여 “재산권보장”운운하면서 반대하는 일부 논리는 우리의 경제실상을 잘 모르는 견해라고 본다.

영국의 문헌들에서의 토지에 관한 기술은 한결같이 「토지는 이용하기 위해서 갖는다, 집은 살기 위한 것이다.」 라고 하고 있고 투기는 많은 법들이 빈틈없이 방지하고 있다. 독일도 기본법 제14조 2항은 「재산권은 의무를 수반한다.」고 하여, 이를 바탕으로 하여 ‘토지이용규제’가 매우 빈틈없이 과학화되어있다.

그 외 미국 등 국토가 넓은 국가도 투기로 불노소득을 볼 수 없도록 세밀히 규제하고 있다. 우리와 같이 국토 면적이 좁은 나라인 일본과 같이 토지투기가 발 붙일 수 없게 하는 제도가 필요하다. 툭하면 중국·이북과 같은 사회주의적 규제라고 주장하는 기업들이나 일부 인사의 반대의 논리에 정부의 정책수행에 어물거리면 근본적으로 ‘경제민주화’는 요원하다.

제발 일부학자들이 재산권보장을 운운하는 막연한 주장을 하여서는 안 되고, 입법자와 행정당국은 이런 주장이 타당성을 갖지 못하도록 ‘입법의 기술’상 과오를 범하지 않도록 세심한 주의를 기울여야한다. 언론은 실상을 잘 파악하여 제도를 개선할 수 있도록 논지를 펴 ‘토지·아파트의 공개념’이 정착되도록 협조하기를 바란다.

우리 헌법 제23조 제2항이 “재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”고 규정하고 있다. 이는 잘 알려진 바와 같이 1919년 weimar헌법 제153조 제3항을 도입한 것이다. 이는 그 당시 독일경제가 1차 대전 패배로 거의 파탄에 직면해 있었고, 토지 등의 재산권의 사회성을 강조하고 재산권의 분배적 정의를 실현하지 않고는 현대의 복지국가를 달성하기 어려웠기 때문이다.

이 규정을 입헌한 정치세력이 토지공개념이라는 재산권에 대한 ‘규제사상’을 생각해 내지는 못하였으나 그 밑바탕은 “토지 등의 재산권의 사회화”를 실현하지 않고는 빈부차를 바로잡을 수 없다고 보았던 것이다. 다시 말하면 독일 weimar헌법 제153조 제1항의 “재산권은 헌법에 의하여 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”는 규정과 제153조 3항이 법률유보(法律留保)가 결합되어 이른바 재산권의 제도보장이론이 확립되었고, 토지 기타 사유재산에 대하여 종전에 볼 수 없었던 새로운 한계가 설정되고, 광범한 제한이 이루어졌던 것이다.

당시 공법학자들이 토지재산권에 대한 공개념이라는 사상을 안출해 내지는 못하였으나, 이 두 규정 속에는 지금 말하는 토지공개념과 같은 사상이 저초(低礎)되어 있었던 것이다. 오늘날 일부에서 토지의 각종 의무부과와 그 제한은 토지공개념을 들먹이지 않아도 헌법 제23조 제한에 의하여 가능하다고 하는 주장을 토지공개념의 부정과 연결시키는 것은 논리상 오류이다.

우리 헌법재판소가 “택지소유 상한제에 대해 위헌결정”(헌재 1999.4.29.,94헌바37)을 한 것은 이미 토지소유를 인정하면서 조금 넓은 면적을 택지로 이용하는 것을 공익에 반한다고 보는 것은 헌법 제37조 제2항의 과잉제한금지원칙(비례원칙위반)으로 볼 것이다. 또 현실적으로 토지가격이 하락하였음에도 지가가기상승 한 것을 전제로 하여 토지초과이득세를 부과한 것에 대하여 위헌결정(헌재 1994.7.29.,92헌바49)한 것을 가지고 토지공개념 사상을 위헌으로 본 것은 지극히 논리비약이다.

한편 헌법재판소는 토지거래허가제에 대해 합헌결정(헌재 1989.12.11.,88헌가13)하였고 명의신탁에 대하여 과징금을 부과하는 것을 합헌(헌재 2001.5.31.,99헌가18)결정한바 있다. 대법원은 개발제한구역제도도 합헌결정을 한바 있고,(배법 190.5.8,88부2) 헌법재판소가 “개발제한구역제도”를 설정하면서 일체의 구제제도를 마련하지 않은 것에 대하여 헌법불합치 결정을 한 것(헌재1989.12.22. 88헌가13)을 놓고, 토지공개념을 부정한 것인냥 논리를 펴는 것은 역시 견강부회다. 우리 헌법이 헌법 제23조 1항과 3항의 “재산권의 공공복리 접합행사의무” 규정 외에 토지공개념 규정을 두는 것은 국토가 좁은 나라이고, 부의 편재가 가장 심한 나라이므로, 토지의 투기적 소유를 방지하고, 공익목적으로 사용하는 것을 하는 정책 실현의 강한 의지의 표현이 된다.

그동안 헌법재판소가 몇 가지 위헌결정 또는 헌법불합치 결정을 한 것은 토지 행정의 정의실현과는 거리가 있는 분명히 위헌적인 입법이고 현실파악의 오류를 범한 행정이었기 때문이다. 거듭 강조하거니와 “토지투기의 방지내지 경제민주화 실현”이라는 각도에서 보지 않고, 입법의 신중성 결여나 기술적 결함을 들어 ‘사회주의’의 토지제도로 몰고 가려는 이론은 삼가 바란다.